Тайны лотерейного двора Федспецстройагентства или о публичности и прозрачности государственных лотерей

«Государственная» продолжает в общественном сознании ассоциироваться с чем-то надежным и непотопляемым несмотря на множество коррупционных скандалов и выявляемого чинушьего многомиллиардного воровства последнее время. Так или иначе люди верят, что государство не позволит до конца обанкротиться ею учрежденным детищам. К примеру, банк со 100-процентным госучастием в его уставном капитале явно выигрывает в доверии населения по сравнению с частным кредитным учреждением.

Однако традиционный инстинктивный кредит доверия не бесконечен. Когда народ водят за нос, он может и призвать к ответу. Государственный статус – это не стоящая перед власть имущими дилемма, быть ли им подотчетными населению или своеволничать с псевдо-секретностью, которую они якобы вправе привилегированно вводить по своему усмотрению.

Государево звание в демократическом обществе – это прежде всего бремя ответственности по соблюдению чиновниками принципов публичности и прозрачности в их деятельности как менеджеров, временно нанятых для решения административных вопросов в стране.

Но, судя по всему, некоторые федеральные ведомства, которым доверили проводить всероссийские государственные лотереи, считают несколько иначе. По их мнению, оказывается, граждане не имеют никаких прав и законных интересов как участники этих лотерей.

В настоящий момент на территории России 3 федеральных органа исполнительной власти уполномочены проводить государственные лотереи в качестве их организаторов:

• Минспорт России – 5 тиражных лотерей в режиме реального времени на основании Распоряжения Правительства РФ от 02.05.2012 г. № 687-р;
• Минфин России – 2 тиражные лотереи в режиме реального времени и 10 бестиражных лотерей в обычном режиме на основании Распоряжения Правительства РФ от 14.09.2009 г. № 1318-р;
• Федеральное агентство специального строительства РФ (Спецстрой России), подведомственное Минобороне России, – 4 тиражные лотереи в обычном режиме и 12 бестиражных лотерей в обычном режиме на основании Распоряжения Правительства РФ от 10.06.2010 г. № 964-р.

Правительственные распоряжения о проведении гослотерей не содержат в качестве приложений их условий проведения, которые утверждаются ведомственными приказами назначенных организаторов. Логично предполагать, что у граждан как потенциальных участников этих лотерей должен быть доступ к полным текстам таких приказов вместе с ими утвержденными приложениями в виде условий, так как именно их положения являются юридически значимым текстом договора присоединения для участия в лотерее.

Но с 16-ю государственными лотереями «Победа», организатором которых является Спецстрой России, дело обстоит вовсе не так. То ли из-за отсутствия опыта в организации и проведении государственных лотерей, то ли из-за умышленных или непреднамеренных смешения понятий лотерея и азартная игра и неразличения разницы между условиями лотереи и правилами азартной игры и правовыми статусами участника и игрока, но организатор «победовских» гослотерей почему-то решил, что юридические условия написаны исключительно для него самого и выбранного им оператора, как некий документ внутреннего пользования, а для участников он вправе ограничиться лишь кратким описанием этих лотерей с правилами их игр в вольной интерпретации на интернет-сайтах и лотерейных билетах.

Понятно, что такой ненормальный порядок вещей не мог остаться без внимания участников, и 19.09.2012 г. в Спецстрой России как организатору государственных лотерей «Победа» в защиту прав и законных интересов их участников по мотивам их многочисленных жалоб и вопросов от СМИ «ЛОТЕРИ РОССИИ» и ООО «Агентство лотерейных услуг» в лице их Главного редактора и Управляющего Баранова В.В. был направлен запрос о причинах невозможности ознакомления в открытых источниках с полными юридическими текстами условий проведения лотерей.

26 сентября 2012 г. федеральное спецстроевское агентство в своем ответе, почему-то сославшись на правительственное распоряжение, вероятно, как на некую индульгенцию чинимому произволу, и зачем-то приведя цели проведения лотерей по финансированию социального развития Вооруженных Сил России, по всей видимости, для придания тексту общественно полезной значимости, по сути вопроса отослало за получением информации об условиях проведения лотерей к их оператору.

Спрашивается, при чем здесь некая частная компания, привлеченная организатором в качестве ее оператора, если в соответствии с п. 9 ст. 2 Закона о лотереях оператор лотереи проводит ее не только по поручению организатора, но и от его имени? Т.е. между организатором и оператором имеются агентские отношения по проведению гослотереи и согласно абз. 3 п. 1 ст. 1005 ГК РФ по сделкам, совершенным агентом с третьим лицом от имени и за счет принципала, права и обязанности возникают непосредственно у принципала.

То, что участие в лотерее является сделкой в виде договора, говорит нам п. 1 ст. 2 Закона о лотереях, а на то, что гослотерея проводится за счет государства в лице назначенного им федерального органа исполнительной власти, указывает ч. 5 ст. 13 того же главного лотерейного закона, где сказано, что оператору выплачивается вознаграждение из выручки от проведения лотереи, которая вся является доходом федерального бюджета за минусом операторского вознаграждения и призового фонда.

Участник вовсе не должен разбираться в перепитиях договорных отношениях организатора с оператором. Более того, п. 6 ст. 2 Закона о лотереях напрямую обязывает организатора лотереи отвечать непосредственно перед участниками за исполнение своих обязательств по контракту с оператором. Поэтому в общем-то даже излишне приводить прописные истины юридической азбуки о правовой природе агентский отношений организатора и оператора, когда организатор-принципал отвечает по всем сделкам с третьими лицами-участниками, залюченным оператором-агентом от имени, по поручению и за счет организатора.

Да и зачем вступать в какую-то ненужную полемику с оператором в лице коммерческой организации, учредители которой отвечают лишь в пределах 10-титысячрублевого уставного капитала, по поводу вопросов нарушения прав участников государственной лотереей, если они могут напрямую обратиться к государством же назначенному организатору, руководитель которого несет личную ответственность.

Несмотря на беспредметный ответ Спецстроя, тем не менее, запрос возымел некоторое действие и через непродолжительное время условия 2-х всероссийских государственных бестиражных лотерей «Победа» - ВГБЛ-10 и ВГБЛ-11 - были опубликованы. И, что самое главное, обнародованы в скан-копиях оригиналов-приложений к утвердившему их документу, где в правом верхнем углу первой страницы просматриваются реквизиты спестроевского приказа об утверждении условий этих лотерей: Приказ от 10.06.2011 г. № 232.

Однако на самом сайте Спецстроя подобный приказ отсутствует. По хронологии с апреля по июль 2011 г. его не удалось обнаружить ни в разделе нормативных правовых актов, ни в разделе актов, зарегистрированных в Минюсте:

Как было сказано, гослотереи «Победа» не ограничиваются двумя бестиражными. Из 16-ти разрешенных активно проводимыми в настоящий момента являются еще 3 тиражные:

• Всероссийская государственная тиражная лотерея «ВГТЛ 1 «Победа», проводимая под наименованием «Русское лото», - доступные описание и правила игры на общем сайте гослотерей «Победа» и на специальном сайте лотереи;
• Всероссийская государственная тиражная лотерея «ВГТЛ 2 «Победа», проводимая под наименованием «ТОП-3», - доступные описание и правила игры на общем сайте гослотерей «Победа» и на специальном сайте лотереи;
• Всероссийская государственная тиражная лотерея «ВГТЛ 4 «Победа», проводимая под наименованием «Государственная жилищная лотерея», - доступные описание и правила игры на общем сайте гослотерей «Победа» и на специальном сайте лотереи.

Но полных текстов их условий по-прежнему нигде нет в открытых источниках.

Дабы исключить какие-либо конспирологические домыслы и очередные «переводы стрелок» на оператора лотереи в очередном обращении в Спецстрой России от 05.08.2013 г. был задан уже более прямой вопрос: по какой причине до сих пор не опубликован его лотерейный приказ № 232 со всеми утвержденными им приложениями в виде условий всероссийских государственных лотерей «Победа».

На что 12.08.2013 г. был получен ответ, что федспецстройагентство не считает условия лотерей и приказ их утвердивший затрагивающими права, свободы и обязанности граждан, следовательно, они не являются нормативным правовым актом и не подлежат опубликованию, а участники гослотерей «Победа» могут довольствоваться лишь кратким описанием их правил, которые, по мнению Спецстроя, вполне достаточны для их адекватного представления о концепции лотерей.

Из приведенного ответа наконец-то окончательно ясны не только реквизиты, но и полное наименование «сверхсекретного» документа: приказ Спецстроя России от 10.06.2011 г. № 232 «Об утверждении Условий проведения 4 тиражных и 12 бестиражных всероссийских государственных лотерей в обычном режиме «Победа».

Также выяснился факт, что этот Приказ не только не опубликован как ненормативный акт, но по той же причине не прошел юридическую экпертизу и регистрацию в Минюсте России на основании Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвежденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009. Указанный документ можно не искать в Государственном реестре нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на портале Минюста России «Нормативные правовые акты Российской Федерации» в разделе «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти».

К сожалению, вопрос отнесения правовых актов государственных органов к нормативным или ненормативным до сих пор является дискуссионным в юридической доктрине. Проект Федерального конституционного закона № 96700088-2 «О нормативных актах Российской Федерации», рассмотренный и принятый в первом чтении Госдумой еще 11.11.1996 г., так и остался лежать на депутатских полках до лучших времен. Хотя, по утверждению АНО «Центр правовых исследований и развития законодательства», «нормативные правовые акты являются наиболее изученной в отечественном правоведении формой права».

Оставим правоведов и законотворцев и дальше выяснять между собой объективную научную истину во всех ее непростой системе и многоэтажных по логике нюансах и обратимся к реальной практике и официальному судебному толкованию органа, к полномочиям которого как раз и отнесено вынесение окончательных решений о признании недействующими полностью или в части актов, аналогичных рассматриваемому Приказу Спецстроя № 232, – Верховного Суда РФ.

В соответствии с п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 г. № 48 «существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неограниченного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих отношений».

Ранее абз. 2 п. 2 Постановления Пленума ВС РФ от 27.04.1993 г. № 5 наряду с определением нормативного правового акта указывал как ему противоположный по смыслу и официальному статусу правовой акт индивидуального характера, который описывал следующим образом: «под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц».

Очевидно, что Приказ Спецстроя России № 232 в отношении потенциальных и действующих операторов государственных лотерей не является нормативным правовым актом, так как затрагивает права и обязанности как оператора только одного юридического лица – ООО «Темпы Роста» (ныне ООО «Государственные лотереи «Победа») и для него является индивидуальным правовым актом.

Но также несомненно, что утвержденные спецстроевским приказом условия гослотерей «Победа», которые оформляются его неотъемлемыми приложениями, распространяют свои положения на неограниченный (заранее неопределенный) круг граждан как потенциальных участников этих лотерей либо уже заключивших договоры на участие в них, и в отношении прав и обязанностей этих лиц Приказ вместе с его приложениями является нормативным правовым актом.

Более того, другие по рангу выше федеральные ведомства в лице Минфина России и Минспорта России не стали брать на себя смелость юридического толкования своих лотерейных актов, так как за их ошибочную или вольную интерпретацию руководитель ведомства несет персональную ответственность (абз. 8 п. 2 Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009), и представили свои приказы о проведении государственных лотерей на экспертизу и регистрацию в Минюсте России, а также официально их опубликовали:

• Приказ Минфина России от 29.12.2010 г. № 195н «Об утверждении условий проведения в режиме реального времени 2 тиражных всероссийских государственных лотерей и в обычном режиме 10 бестиражных всероссийских государственных лотерей в поддержку организации и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи» (Зарегистрировано в Минюсте России 04.02.2011 N 19718);
• Приказ Минспорта России от 13.12.2012 г. № 440 «Об утверждении условий пяти тиражных всероссийских государственных лотерей в поддержку развития физической культуры и спорта, право на участие в которых связано с внесением платы, проводимых в режиме реального времени» проведении (Зарегистрировано в Минюсте России 13.06.2013 N 28784).

Соблюдение Закона о лотереях в условиях минфиновских и минспортовских лотерей – это вопрос отдельного правового анализа. Важно, что финансовое и спортивное министерства даже мысли не допустили о непрозрачности или непубличности их решений в отношении неограниченного круга граждан, а также о возможности допущения какой-либо конспирологии в нормативной процедуре вынесения, проверки и обнародования таких решений.

Какими мотивами руководствовался Спецстрой России, чтобы скрыть от минюстовской экспертизы и общественного контроля свой лотерейный приказ, остается только догадываться. Вероятно, на это были какие-то веские причины. Понятно, что ими не могло быть какое-то амбициозное профессиональное теоретическое толкование спецстроевского или минобороновского юриста в пику очевидному практическому примеру регистрации и обнародования своего лотерейного приказа главным государственным нормативно-правовым регулятором в сфере организации и проведения лотерей - Минфином России.

Не могла быть причиной и правовая ошибка, так как расплата за нее слишком велика: нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений (п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763).

Да и допустить такую «оплошность» без сильного на то желания практически невозможно. Ведь если у федерального спецстроевского ведомства возникли сомнения относительно соответствия Приказа № 232 критериям нормативного акта, то оно все равно обязано было направить его на государственную юридическую экспертизу в Минюст России, который и должен был принять окончательное решение вопроса о необходимости госрегистрации после проведения такой экспертизы (абз. 2 п. 13 Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 04.05.2007 г. № 88).

И если по результатам минюстовской экспертизы акт признается не подлежащим госрегистрации, то он должен быть возвращен с обязательными письменными основаниями главного юридического министерства о причинах, не требующих регистрации (п. 23 Разъяснений Минюста России).

Даже если на минуту предположить, что Приказ № 232 не является актом, требующим регистрации, то согласно абз. 5 п. 25 Разъяснений Минюста России и абз. 5 п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009, такие документы должны быть опубликованы согласно порядку определяемому ведомством, принявшим этот документ.

Но приказа Спецстроя России о порядке опубликовании и вступлении в силу его актов, не требующих государственной регистрации, в отличие от других министерств и федеральных агентств не существует. А п.п. 1.4 и 1.6 Регламента Федерального агентства специального строительства, утвержденного Приказом Спецстроя России от 13.05.2005 г. № 190 указывает нам, что все его акты в виде приказов готовятся, оформляются и вступают в силу в соответствии с теми же Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763 и Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009.

Получается замкнутый логический круг, но который явно не предоставляет Спецстрою России самостоятельно принимать решения об отсутствии необходимости публикации его приказов, будь они нормативными актами или носящие индивидуальный правовой характер. Возможно на приказы федспестройагентства распространяются требования министерства, в подведомственности которого оно находится, - Минобороны России.

Согласно п. 1 его Приказа от 12.01.2006 г. № 10 «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Министерства обороны РФ» акты, не содержащие государственную тайну и сведения конфиденциального характера и признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, публикуются в газете «Красная звезда» и на официальном сайте Минобороны России.

Но ни на официальном минобороновском интернет-ресурсе в разделе «Банк документов», ни на сайте газеты «Красная звезда» в разделе «Правовые новости» и его подразделе «Документы» Приказ Спестроя России от 10.06.2011 г. № 232 обнаружить не удастся.

По итогу результат невероятный: уже более двух лет проводятся всероссийские государственные лотереи, условия которых не прошли ни минфиновскую проверку до вынесения решения Правительства РФ об их проведении, ни минюстовскую экспертизу при решении вопроса о необходимости или об отсутствии необходимости регистрации приказа, утвердившего эти условия. Более того, исходя из вышесказанного, Приказ № 232, утвердивший условия гослотерей «Победа», по всей видимости, вообще не вступил в законную силу как незарегистрированный и неопубликованный.

Ясно, что время для исправления этой ситуации самим Спецстроем давно упущено, и разбираться в происходящем придется уже в рамках своих контрольных, надзорных и судебных полномочий Минобороне России, Минюсту России, Прокуратуре России и Верховному Суду РФ. И хотя на официальном сайте спецстроевского федерального ведомства можно увидеть, что ни один его приказ до настоящего времени еще не был признан  судом или по представлению Минюста России недействующим,

но, как говорится, все когда-то случается в первый раз.

Учредители Ассоциации по защите прав участников лотерей, стимулирующих лотерей и стимулирующих мероприятий.